特色小镇用地政策解读和拿地模式

 全国特色小镇用地政策摘录解读与用地策略简述

近些年来，因中央乡村振兴战略下的国家部委及各省市政策的引导，以及各类企业的积极参与，特色小镇的投资开发异常火爆。

由于政出多门及多头管理，地方政府及投资商的急功近利，以及各类培训机构及专家媒体的推波助澜，特色小镇投资出现了盲目、无序、甚至违法违规的现象，其中，用地问题尤为突出。
土地爷摘录近年来国家部委出台的特色小镇政策中的涉及土地部分条款，并作客观解读，以便正本清源；依据现有的土地法律法规且结合特色小镇政策提出特色小镇用地策略，供各地政府管理部门及投资商参考，以规避投资风险。
一、特色小镇用地政策汇总回顾
（一）《关于开展特色小镇培育工作的通知》（2016年7月18日，住房和城乡建设部、国家发改委、财政部）：（2）和谐宜居的美丽环境：空间布局与周边自然环境相协调，土地利用集约节约。（5）充满活力的体制机制：鼓励多规协调，建设规划与土地利用规划合一。
（二）《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（2017年12月4日，国家发改委等四部委）（6）有效推进“三生融合”:科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间。（10）严控房地产化倾向:从严控制房地产开发，合理确定住宅用地比例，并结合所在市县商品住房库存消化周期确定供应时序。适度提高产业及商业用地比例，鼓励优先发展产业。（11）严格节约集约用地:各地区要落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，划定特色小镇和小城镇发展边界，避免另起炉灶、大拆大建。鼓励盘活存量和低效建设用地，严控新增建设用地规模，全面实行建设用地增减挂钩政策，不得占用永久基本农田。合理控制特色小镇四至范围，规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。
（三）《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（2018年8月30日，国家发改委）（3）规范省级创建机制：逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇。（6）明确典型特色小镇基本条件：利用3平方公里左右国土空间（其中建设用地1平方公里左右）。（9）鼓励地方机制政策创新：优化供地用地模式，合理安排建设用地指标，依法依规组织配置农业用地和生态用地，鼓励点状供地、混合供地和建筑复合利用。
（四）《关于公布特色小镇典型经验和警示案例的通知》（2020年6月26日，国家发改委）淘汰触碰红线的特色小镇：个别特色小镇破坏生态环境和山水田园或违法违规用地，已整改并除名。借农业园区建设进行房地产开发的，要坚决淘汰除名；对违规占用永久基本农田、破坏生态保护红线等违反法律法规和政策规定的行为，要依法依规进行处理。

（五）《关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号，2020年9月16日，国务院办公厅转发国家发展改革委）（1）指导思想：促进产城人文融合，突出企业主体地位。（9）开展改革探索试验：开展供地用地方式改革，鼓励建设用地多功能复合利用，盘活存量建设用地和低效土地，稳妥探索农村集体经营性建设用地直接入市交易。（11）强化底线约束：严格节约集约利用土地，单个特色小镇规划面积原则上控制在1—5平方公里（文化旅游、体育、农业田园类特色小镇规划面积上限可适当提高），保持生产生活生态空间合理比例，保持四至范围清晰、空间相对独立，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。严控特色小镇房地产化倾向，在充分论证人口规模基础上合理控制住宅用地在建设用地中所占比重。（12）加强激励引导：鼓励地方通过安排相关资金、新增建设用地计划指标等方式，对特色小镇发展予以支持引导。（13）及时纠偏纠错：对违法违规占地用地、破坏生态环境的，要及时制止并限期整改。对以“特色小镇”之名单纯进行大规模房地产开发的，要坚决淘汰除名。
二、特色小镇发展导则中的用地条款解读
2021年9月27日，国家发展改革委等十部门联合印发《全国特色小镇规范健康发展导则》（发改规划〔2021〕1383号），自发布之日起，除2020年9月16日国务院办公厅转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》以外，此前国务院各有关部门和单位印发的所有特色小镇文件同时废止。
建设边界：特色小镇应边界清晰、集中连片、空间相对独立、四至范围精确
用地规模：严格节约集约利用土地，总占地1-5平方公里，文化旅游、体育运动及三产融合等类型特色小镇规划用地面积上限可适当提高，其中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里。
用地结构：生产生活生态空间保持合理比例，绿化覆盖率原则上不低于30%；除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%，鼓励控制在25%以下。结合所在市县商品住房库存消化周期，合理确定住宅用地供应时序。
底线约束：严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，不得改变国土空间规划确定的空间管控内容，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”；坚持土地有偿使用，按宗地确定土地用途，经营性建设用地必须通过招标拍卖挂牌等方式确定土地使用者，不得设置排他性竞买条件；严禁违法违规占用以国家公园为主体的自然保护地，严禁挖湖造景。
建设方式：坚持市场化运作、突出企业主体地位，鼓励通过政策激励引导、盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，培育专业性的特色小镇投资运营主体；依规开展土地综合整治；开展综合体项目整体立项、建设用地多功能复合利用等探索试验。

三、特色小镇选址与用地布局规划

（一）选址原则：因地制宜、突出特色准确把握特色小镇区位布局，主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。
（二）选址依据：产业基础自然资源文化底蕴交通条件
（三）用地布局：去二元化、多规合一、资源统管、海陆统筹、立足存量；一二三产业融合发展，生态、生活、生产用地合理布局；建设用地占比严格控制；不能是完全连片的，也不能是过于分散的，而是分列式组团。依生态资源、产业特色差异而形成不同的布局模式：带状（滨海型）；串珠状（河套、山谷型）；环状、半环状（湖、半岛型）；国土空间规划引领，三规/多规（产规、城规、土规）合一；三划（规划、策划、计划）并行。
四、特色小镇用地策略

1.合法组合运用三种拿地模式：从土地使用者来看，有且仅有三种拿地模式：一级开发拿地（开发权转使用权）一级市场拿地（招拍挂）二级市场拿地（合作、合资、股权转让）包括特色小镇在内的大型区域项目涉及用地规模较大，开发周期长，用途地类繁多，土地性质交错，土地使用权流转方式多样，往往都是以一级开发模式为基础，先签约开发投资权再逐步获得土地使用权。
2.依据城镇边界控制线合理选择土地开发模式：在国土空间规划下的土地开发模式有三类：城镇开发边界以内的新增成片开发，比如新城新区、开发区等；成片存量开发模式，比如大型老旧厂区、老矿区、老机场等；城镇开发边界以外的乡村非成片开发。特色小镇多选址在城乡结合部，可能会在城镇开发边界以内，适用成片开发模式，需要按相关流程报批成片开发方案，编制控制性详细规划；也可能会在城镇开发边界以外，适用乡村非成片开发，以实用性村庄规划作为详细规划如果有机会选择，尽量保证城镇开发边界线不要分割拟规划的特色小镇集中建设区域。
3.把特色小镇项目纳入正在启动的各级国土空间规划，以便为项目规划足够的发展空间。
4.严格落实永久基本农田和生态保护线等管控约束条件。
5.严格节约集约利用土地，盘活存量用地，提高土地利用效能。
6.遵循留白规划理念，用好编制规划预留的5%用地规模，用好每年预留的10%新增建设用地指标，用于特色小镇开发。
7.用好留用地、四荒地、闲置宅基地、工矿废弃地等几种特殊地。
8.用好全域土地综合整治、鼓励社会资金参与市场化生态修复、农地入市、产业用地新政、全域旅游、乡村旅游及一二三产业融合发展用地等几个新政。
9.注重供地方式创新：土地使用权股权、长期租赁、定向供地、点状供地、多功能复合用地等。

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